Sejm popsuł prawo przewozowe

We wczorajszej (19.12.2011 r.) Rzeczpospolitej w dodatku Dobra Firma ukazaÅ‚ siÄ™ artykuÅ‚ mojego autorstwa pt. „Sejm popsuÅ‚ prawo przewozowe”.  Treść artykuÅ‚u dostÄ™pna tutaj a także poniżej. Serdecznie zapraszam do lektury 🙂

W dniu 16 września 2011 r. Sejm, akceptując poprawki Senatu, uchwalił ostatecznie ustawę o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 244, poz. 1454). Niestety uchwalona nowelizacja stanowi kolejny przykład niestarannego stanowienia prawa. Ustawodawca nie po raz pierwszy zdaje się stanowić prawo bez analizowania wprowadzanych rozwiązań pod kątem konstytucyjności i zgodności z prawem europejskim, jak i bez zwracania uwagi na spójność z przepisami już obowiązującymi.

Cel jak zawsze był szczytny

Projekt ustawy opisano w sejmowej bazie danych jako wprowadzający zmiany mające na celu usunięcie barier utrudniających prowadzenie działalności przewozowej, lepszego wykorzystania Inspekcji Transportu Drogowego, zwiększenia funkcji prewencyjnej i restytucyjnej nakładanych na przewoźników sankcji przy jednoczesnym zmniejszeniu ich represyjności. Niestety realizacja tego celu daleka jest od doskonałości. Widać to w szczególności w tej części nowelizacji, w której zmieniono ustawę z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. Zmieniono w niej tylko trzy przepisy, ale w przypadku dwóch z nich dopuszczono się poważnych błędów. Nie budzi wątpliwości jedynie nowa treść art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy, w którym rozszerzono katalog rzeczy wyłączonych z przewozu o takie, których przewóz spowodowałby naruszenie przepisów określających warunki wykonywania przewozów drogowych, przepisów określających warunki pracy kierowców, przepisów ruchu drogowego lub przepisów o drogach publicznych.

ObowiÄ…zki Å‚adunkowe

Gorzej poszedł ustawodawcy zamysł dodania ust. 2 do art. 43 prawa przewozowego. W myśl nowego ustępu nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności nie powodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi.

Pierwsze zastrzeżenia budzi fakt, że nowy przepis znajdzie zastosowanie wyłącznie do przewozów drogowych. Tymczasem prawo przewozowe ma charakter uniwersalny i odnosi się również do przewozów kolejowych i żeglugi śródlądowej. Skoro zatem obowiązek należytego dokonania czynności ładunkowych zostanie nałożony wyłącznie na uczestników przewozu drogowego, a contrario można dojść do wniosku, iż obowiązek taki nie dotyczy uczestników przewozów innymi gałęziami transportu. Ustawodawcy powinno tymczasem zależeć, by w każdej gałęzi transportu sposób załadunku nie powodował zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Przepis winien zatem stanowić, że czynności ładunkowe powinny być wykonane w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami obowiązującymi w danej gałęzi transportu, a nie odwoływać się wyłącznie do przepisów o transporcie drogowym.

Drugie zastrzeżenie ma poważniejszy charakter. Formułując treść art. 43 ust. 2 pr. przew. ustawodawca najwyraźniej zapomniał, że art. 43 ma charakter normy prawa prywatnego i reguluje rozkład obowiązków pomiędzy stronami umowy przewozu. Stronami tymi są przewoźnik oraz nadawca, a przez przyjęcie przesyłki może do niej przystąpić również odbiorca. Na gruncie umowy przewozu nie może zatem wystąpić jakikolwiek inny podmiot odpowiedzialny za wykonanie czynności ładunkowych, stąd niepotrzebne użycie w art. 43 ust. 2 pojęcia innego podmiotu wykonującego czynności ładunkowe, zwłaszcza że w świetle art. 72 pr. przew. odpowiedzialność za szkodę wynikłą z nienależytego wykonania czynności ładunkowych wciąż spoczywać może wyłącznie na nadawcy, a nie na innym wymyślonym przez ustawodawcę podmiocie. Swoją drogą dziwić musi również włączenie odbiorcy do katalogu osób wymienionych w art. 43 ust. 2. Skoro bowiem przepis dotyczy czynności ładunkowych mających zapewnić bezpieczny przewóz, jest oczywiste, że odnosi się on tylko do załadunku, w którym ze zrozumiałych względów odbiorca nie uczestniczy. Art. 43 ust. 2 do odbiorcy nigdy więc nie znajdzie zastosowania. Z powyższych względów określając adresatów nowego przepisu ustawodawca powinien był raczej użyć formuły ogólnej i skierować go do podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie czynności ładunkowych.

Nowe zakazy dla nadawcy i nie tylko

Zdecydowanie najmniej trafionym przepisem dodanym przez Sejm do prawa przewozowego jest projektowany art. 55a, który wprowadza szereg zakazów dla nadawcy m.in. zlecania przewozu kabotażowego przewoźnikowi nieposiadającemu odpowiedniego zezwolenia na taki przewóz lub wykonującemu przewóz kabotażowy niezgodnie z warunkami takiego przewozu, umieszczania w liście przewozowym i innych dokumentach danych i informacji niezgodnych ze stanem faktycznym a także uzależniania wysokości przewoźnego od masy lub objętości przesyłki towarowej – w przypadku drogowego przewozu drewna, ładunków sypkich lub innych ładunków masowych. Zakazy stosować się ma odpowiednio do spedytora, odbiorcy, organizatora transportu lub innego podmiotu zlecającego przewóz. Odpowiedzialność za naruszenie tego przepisu określać mają przepisy ustawy o transporcie drogowym.

Pierwsze wątpliwości wywołuje samo umiejscowienie przepisu w prawie przewozowym. W praktyce bowiem na pięć zakazów cztery odnoszą się wyłącznie do transportu drogowego, więc zdecydowanie lepszym pomysłem byłoby dodanie takiego przepisu do ustawy o transporcie drogowym.

ObowiÄ…zki dla wszystkich, kary dla wybranych

Jedyny zakaz odnoszący się do wszystkich gałęzi transportu – zakaz umieszczania w liście przewozowym i innych dokumentach danych i informacji niezgodnych ze stanem faktycznym – jest z kolei w dużej mierze niepotrzebny, gdyż pośrednio wynika już obecnie z treści art. 72 ust. 2 pr. przew. (lepszym pomysłem było rozszerzenie treści art. 72 ust. 2 o inne gałęzie transportu). Wprowadzenie tego zakazu może przy tym narazić ustawodawcę na zarzut niekonstytucyjności nowej regulacji. Jak już wspomniano, odpowiedzialność za naruszenie tego zakazu określa ustawa o transporcie drogowym. W praktyce zatem mimo że obowiązek nałożono na nadawców we wszystkich gałęziach transportu, odpowiedzialność za jego naruszenie będzie można egzekwować wyłącznie od nadawców przewozów drogowych. Trudno racjonalnie wytłumaczyć takie zróżnicowanie, co musi budzić wątpliwości w świetle art. 32 Konstytucji. W tym kontekście jeszcze większe zdumienie budzić muszą zmiany w ustawie o transporcie drogowym uchwalone tą samą nowelizacją. Karę w kwocie 8.000 zł przewidziano w niej bowiem za niezgodne ze stanem faktycznym wypełnienie listu przewozowego lub innych dokumentów… ale wyłącznie w odniesieniu do drogowych przewozów międzynarodowych i przewozów kabotażowych. Nie sposób zrozumieć, dlaczego błędne wypełnienie listu przewozowego w przewozie międzynarodowym ma podlegać karze, a w przewozie krajowym już nie. Jeszcze większe zastrzeżenia musi budzić karalność tego samego wykroczenia w stosunku do przewozów kabotażowych ale już nie w stosunku do przewozów krajowych. Okazuje się bowiem, że zagraniczni przedsiębiorcy dokonujący przewozu na terenie Polski będą podlegać surowszej odpowiedzialności niż ich polscy odpowiednicy realizujący takie same zlecenia. W tym przypadku w grę wchodzi więc również naruszenie stanowiącej fundament prawa europejskiego zasady swobody przepływu usług. Swoją droga kara 8.000 zł za jakiekolwiek błędy w liście przewozowym (choćby w osobie nadawcy, co ma miejsce wyjątkowo często, gdyż wpisuje się tam dane załadowcy, a nie nadawcy) bez względu na znaczenie zapisu i stopień winy również budzi poważne wątpliwości konstytucyjne, nie wspominając już o wątpliwym ratio legis takiego rozwiązania zwłaszcza wobec deklarowanego celu zmniejszenia represyjności ustawy o transporcie drogowym.

To nadawca zleca przewóz

Równie poważne zarzuty postawić trzeba wspomnianej regulacji, zgodnie z którą zakazy obowiązujące nadawcę stosuje się odpowiednio do spedytora, odbiorcy, organizatora transportu lub innego podmiotu zlecającego przewóz. Przepis ten sugeruje, iż którykolwiek z tych podmiotów może zlecić przewóz, nie występując zarazem w roli nadawcy. Tymczasem w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż podmiotem zlecającym przewóz jest zawsze nadawca. Jeśli zatem spedytor zleci przewóz przewoźnikowi, w relacjach z przewoźnikiem będzie występował w charakterze nadawcy. Regulacja art. 55a ust. 2 jest więc nie tylko niepotrzebna – skoro w stosunku do każdego podmiotu zlecającego przewóz zastosowanie znajdzie ust. 1 – ale wręcz szkodliwa, gdyż może prowadzić wątpliwości co tego, kto występuje w umowie w charakterze nadawcy i do błędnego wskazywania jako nadawców podmiotów, których udział w przewozie ograniczył się do dokonania załadunku (czyli załadowców).

Uwagi końcowe

W chwili obecnej ustawa została podpisana przez Prezydenta i opublikowana. Nowe przepisy mają wejść w życie z początkiem nowego roku. Pozostaje mieć nadzieję, iż opisane mankamenty zostaną w przyszłości naprawione.